SEIA y rol de la información ambiental

En una interesante columna publicada la semana pasada, el abogado Carlos Ciappa realizó algunas críticas a la estructura y funcionamiento de nuestro Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), indicando que estaría alejado de dos principios básicos asociados al rol de la información en la evaluación ambiental. En síntesis, Ciappa critica que en Chile la toma de decisiones “puede desestimar la información ambiental provista por el proceso de evaluación”, y también, que no habría un vínculo entre el desarrollo de políticas públicas ambientales y la valiosa información recabada en el SEIA. Si bien compartimos la importancia de los referidos principios enunciados, nos parece indispensable formular algunas precisiones y observaciones a sus conclusiones.

Los dos principios enunciados en la citada columna tienen su origen en las denominadas teorías de información y culturales de la evaluación ambiental (1). Mientras las primeras tienden a caracterizar al SEIA como un instrumento cuya finalidad es justamente proveer de información ambiental al proceso de toma de decisiones, las segundas pretenden agregar un objetivo más sostenido en el tiempo, tendiente a realizar un cambio cultural y de aprendizaje ambiental tanto en los reguladores como en los regulados. En relación a lo anterior, y al contrario de lo indicado por Ciappa, afirmamos que ambas teorías encuentran una manifestación expresa en nuestra normativa ambiental.

En primer lugar, existe un claro vínculo normativo y procedimental entre la información ambiental generada durante el proceso de evaluación y la toma de decisiones, aspecto recogido en el artículo 25 inciso 2º de la Ley Nº 19.300 (la ley) y que contribuye a configurar al SEIA como un ‘procedimiento administrativo complejo’(2). Aún más, tras la reforma introducida mediante la Ley Nº 20.417, el artículo 9 bis de la ley dispone que al momento de aprobarse o rechazarse un proyecto, la decisión debe tomarse “sólo en virtud del Informe Consolidado de Evaluación en lo que dice relación con los aspectos normados en la legislación ambiental vigente”. Enseguida, el mismo artículo se encarga de recalcar que la inobservancia de dicha disposición genera un vicio de carácter esencial y por consiguiente puede acarrear importantes consecuencias por la vía recursiva.

Adicionalmente, el diseño de nuestro SEIA contempla mecanismos de reclamación administrativa que nuevamente vinculan la información ambiental del procedimiento con la posibilidad de revisión de la decisión final. Es así como los artículos 20, 29 y 30 bis de la ley configuran un sistema recursivo para cuando un proyecto se rechace, se le impongan condiciones o exigencias (injustificadas), o no se satisfagan las condiciones legales de los procesos de participación ciudadana. En todos estos casos la información ambiental que consta en el expediente vuelve a ser decisiva para fundar la decisión administrativa en la resolución del recurso.

Por último, debemos observar que la nueva Ley Nº 20.600 contempla la posibilidad de revisión judicial especializada con la creación de Tribunales Ambientales. Las competencias entregadas a dichos órganos sumado a su composición mixta es una clara muestra de que el nivel de escrutinio que éstos ejercen no se reduce a un mero control procedimental, sino también al mérito de las decisiones que se someten a su conocimiento, para lo cual se realiza una revisión intensa del expediente administrativo de evaluación ambiental. En ellas la información ambiental considerada por los organismos resolutivos tiene un carácter decisivo. Tanto es así que incluso la información generada en la fase recursiva, a través de informes, ha dado lugar a jurisprudencia que reconoce el valor de la información ambiental en la decisión final (ver por ejemplo Sentencia Rol. N° 2-2013).

En relación a la segunda crítica relacionada a la falta de vínculo entre el SEIA y el desarrollo de políticas públicas, es necesario aquí hacer dos precisiones. En primer lugar es importante conceptualizar al SEIA como un instrumento ‘de tercer orden’, que pretende integrar de manera armónica los primeros dos órdenes de política y regulación ambiental a propósito de la evaluación de un proyecto en particular. La normal operación del sistema, entonces, depende del mejoramiento de los primeros órdenes y no al revés; de hecho justamente una de las causas que explican la conflictividad ambiental en los últimos años correspondería al déficit político y regulatorio que se obliga al SEIA a cubrir.(3) Es en ese sentido que el legislador ha tendido hacia una mayor integración entre los diferentes niveles, al exigir, por ejemplo, una adecuada consideración de las políticas y planes evaluados estratégicamente y de los planes de desarrollo local en los artículos 8 inciso 4º y 9 ter de la ley, respectivamente.

En segundo lugar, pretender que la evaluación de impacto ambiental sea una fuente que entregue información valiosa para el desarrollo de políticas públicas podría tener el inconveniente epistemológico de la parcialidad, miopía y falta de rigurosidad de la información generada en un proceso particular, a instancias de un titular y sus consultores.(4) Dicho de otro modo, las políticas ambientales debieran ser el resultado de una construcción socio-política, más que el establecimiento de una visión técnica y eventualmente sesgada de un solo actor en el proceso político. (5) Con todo, nuestro ordenamiento jurídico sí otorga valor a la información recabada en los distintos procesos de evaluación ambiental, al establecer en el artículo 81 letra c) de la ley la existencia de un sistema de información de líneas de base de los proyectos sometidos al SEIA. Es ahí entonces donde la información de años de evaluación de impacto ambiental no se pierde y se deja a disposición de la ciudadanía y evidentemente, de la autoridad política.

Por su parte, la experiencia comparada demuestra que la aplicación de otros instrumentos de gestión ambiental, como la evaluación ambiental estratégica (EAE) ha sido más eficiente a la hora de integrar las variables ambientales en el diseño de políticas públicas. Si bien nuestro país cuenta con esta herramienta desde la última modificación a la ley, su aplicación al diseño de políticas es voluntaria, restringiendo las posibilidades de aplicación concreta y potencialmente teniendo una menor incidencia en la calidad de las políticas públicas.

En definitiva creemos que la evaluación de impacto ambiental en Chile se ajusta a los principios enunciados y por consiguiente está bien estructurada, teniendo un estándar aceptable para las condiciones de desarrollo del país. No obstante, es tarea de todos promover mejoras a los instrumentos de gestión ambiental, haciéndose necesario también resguardar los logros que se han obtenido en los más de 20 años desde la publicación de la Ley Nº 19.300, e ir avanzando en la implementación y perfeccionamiento de otros instrumentos de gestión más idóneos para la elaboración de políticas públicas.

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(1) Jane Holder, Environmental Assessment: The Regulation of Decision Making (Oxford University Press, Incorporated 2006) 22.
(2) Luis Cordero, ‘Corte Suprema y Medio Ambiente ¿Por qué la Corte está revolucionando la regulación ambiental?’, Anuario de Derecho Público 2011 (Facultad de Derecho, Universidad Diego Portales 2012) 371.
(3) Ibid 374.
(4) Holder (n 1) 97.
(5) Frank Fischer, Democracy and Expertise: Reorienting Policy Inquiry (OUP Oxford 2009) 169.

Andrés Sáez es abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile y MSc en Política y Regulación Ambiental de la London School of Economics. Actualmente se encuentra cursando un LL.M en Derecho Público en UCL.

José Adolfo Moreno es abogado de la Universidad de Los Andes con mención en Derecho Ambiental. Actualmente se encuentra cursando un MSc in Environment Science and Society en UCL.