La administración del Estado y las decisiones automatizadas

El desarrollo de la tecnología es tal vez uno de los principales recursos de los que puede disponer la Administración pública chilena para desarrollar sus funciones y ejercer sus potestades.

Emilio Oñate

Es cierto que desde siempre la Administración ha debido adaptarse a los tiempos, pasando de la escritura en papel a la máquina de escribir y de allí a los computadores, haciendo uso de diferentes dispositivos y sistemas para desarrollar la actividad de servicio público a la que está llamada. Sin embargo, en los últimos años el vertiginoso desarrollo tecnológico ha sido exponencial, ampliando las funciones que realiza la Administración, así como los servicios que presta a la ciudadanía.

La incorporación de la tecnología en las actividades estatales no es solo un proceso técnico; constituye en muchos casos un cambio copernicano de entender, hacer y ejercer la función ejecutiva de gobernar y administrar el Estado, introduciendo cambios en la organización y en los procedimientos administrativos. La tecnología es un motor de la innovación pública; como afirmó ya hace tiempo la OCDE, “la tecnología es un facilitador, pero no una solución”. Desde esta perspectiva, es necesario reconocer el importante papel que tiene el Derecho administrativo en el proceso de incorporación de la tecnología en la Administración pública y en su uso en las relaciones con la ciudadanía.

En los últimos años, a medida que la tecnología ha ido evolucionando y se ha ido extendiendo su utilización en el funcionamiento y desarrollo de la Administración pública, se han ido sucediendo las normas que han reconocido o potenciado su uso y también las que han perseguido garantizar la seguridad jurídica y los derechos de la ciudadanía en sus relaciones con la Administración.

Un estudio desarrollado por el Repositorio de Algoritmos Públicos de la Universidad Adolfo Ibáñez (UAI) arrojó que en el año 2025 se registraron en Chile 162 algoritmos que apoyan la gestión de diferentes organismos y servicios públicos, en los más diversos ámbitos; sin embargo, y aunque parezca sorprendente, no existe a nivel legal normativa alguna sobre el uso de IA por las administraciones públicas. En la actualidad se encuentra en segundo trámite constitucional un proyecto de ley que regula dichos sistemas. La Ley 21.719 sobre datos personales, que entrará en vigor el 1 de diciembre de este año, a pesar de la ausencia de reconocimiento legal respecto de este tipo de actuaciones, se refiere a las decisiones automatizadas basadas en el tratamiento de datos, lo que requiere necesariamente de una actualización y concordancia con las normas sobre procedimiento administrativo.

El desarrollo que las tecnologías de la información, el big data y la inteligencia artificial (IA) han tenido en los últimos años empuja y empujará aún más a la Administración del Estado a enfrentarse a importantes e ineludibles desafíos y cambios cuyas consecuencias afectan y afectarán varios de sus elementos estructurales. Frente a esta época de vertiginosas transformaciones, lo relevante es mantener y ojalá fortalecer la juridicidad de las actuaciones de la Administración para que pueda cumplir el fin de satisfacer necesidades públicas, dando garantías a la ciudadanía, respetando los derechos fundamentales.

La integración de sistemas algorítmicos e IA en la función pública ha forzado una redefinición de las categorías tradicionales de los actos de la Administración en el Derecho Administrativo, específicamente la distinción entre actividad formal o jurídica y actividad material o técnica. Esta distinción es crucial, ya que la Ley N°19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos en Chile, se centra fundamentalmente en la actividad formal de la Administración y hasta ahora no hace referencia alguna a las actuaciones automatizadas o algorítmicas de la misma.

El análisis de la actuación algorítmica o automatizada demuestra que esta se sitúa a menudo en una zona gris, sin que sea tan clara su adecuación a las actividades tradicionalmente consideradas materiales o internas afectas a las garantías procedimentales de la ley, lo que es particularmente sensible si se consideran sus potenciales efectos en los derechos e intereses de los ciudadanos.

Como se sabe, la actividad formal o jurídica es aquella que se manifiesta en un sentido amplio a través de actos administrativos (declaraciones de voluntad, dictámenes o constancias), y más concretamente en reglamentos o resoluciones, produciendo efectos jurídicos directos. El Derecho Administrativo, y específicamente la ley N°19.880, se articula en torno a la existencia de estos actos, los cuales gozan de presunción de legalidad, imperio y exigibilidad. En contraste, la actividad material o técnica se refiere a la ejecución fáctica de las funciones o a la provisión de servicios (actividades de gestión o Realakt), sin que necesariamente se produzca un efecto jurídico inmediato y directo en la esfera del ciudadano.

La ley N°19.880 regula el camino formal, exigiendo que todo procedimiento administrativo culmine en un acto decisorio fundado que exprese la voluntad de la Administración, y pareciendo desconocer la realidad, prohíbe taxativamente que se inicie cualquier actuación material de ejecución que limite derechos sin una resolución administrativa previa que le sirva de fundamento jurídico (artículo 50 de la citada ley).

El problema se produce por cuanto, aun cuando estas actuaciones administrativas automatizadas o algorítmicas no tengan un reconocimiento normativo, lo cierto es que existen y la Administración Pública hace uso de ellas, sin tener una habilitación legal expresa para aquello, lo que nos lleva a preguntarnos si la Administración es competente para establecer administrativamente decisiones automatizadas o necesita ley habilitante para ello. Parte de la doctrina ha señalado que no debe extrañarnos que la Administración pública utilice la IA como apoyo en la toma de decisiones por parte del órgano competente que basa su decisión en la información generada por un algoritmo.

El punto es que también es posible que el acto terminal o decisión administrativa sea adoptada de manera automatizada sin ninguna intervención humana.

En este contexto, resulta imperioso reflexionar y aportar elementos que contribuyan y permitan dilucidar qué tipo de actuación constituyen las decisiones automatizadas o algorítmicas desde la perspectiva de la clásica distinción entre actividad formal y actividad material de la Administración y cómo deben entenderse incorporadas al procedimiento administrativo, distinción que permitirá delimitar sus consecuencias jurídicas.

La interrogante de si la Administración puede establecer decisiones automatizadas sin una ley habilitante expresa, al menos no tiene una respuesta fácil. Como sabemos, en virtud del principio de juridicidad, si la ley no asigna facultades específicas para dictar actos automatizados, los organismos públicos carecen de competencia para ello. Es fundamental que toda actuación automatizada que influya en una decisión final sea incorporada al expediente electrónico. Esto garantiza el cumplimiento de principios como la transparencia, la impugnabilidad, la contradicción y la debida motivación, evitando un modelo de administración tecnocrática y arbitraria.

A fin de cuentas, la tecnología y, en especial, la IA no son una cuestión del futuro que está por venir; son una realidad concreta a la que la humanidad debe adaptarse y, con mayor razón, el Estado, cualquiera sea su configuración y énfasis ideológico.

 
Emilio Oñate Vera es académico de la Facultad de Derecho y Humanidades de la Universidad Central.
 
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