Cómo abordar la desalinización en Chile

En mayo de este año, se dio a conocer el informe “Desalinización: oportunidades y desafíos para abordar la inseguridad hídrica en Chile“, liberado en diciembre de 2022 y elaborado especialmente para los tomadores de decisiones.

El presente documento fue elaborado en respuesta a la solicitud formal del Ministerio de Medio Ambiente para que el Comité Asesor Ministerial Científico para el Cambio Climático (C4) redactara un informe sobre el desarrollo de plantas desalinizadoras. Como resultado, se preparó una serie de recomendaciones, “no siempre consensuadas”, acerca del desarrollo de esta tecnología en ese país.

Frente a la escasez hídrica “forzada por el cambio climático en Chile, particularmente en la zona norte del país”, se han ido instalado plantas desalinizadoras, mientras que existen varias más en proceso de estudio y evaluación.

Como contexto, el reporte hace presente que la escasez hídrica ocurre en distintas localidades, pero se concentra entre las regiones centro norte y centro sur, donde se combina una reducción en la disponibilidad de agua derivada de la “mega sequía”, y una presión por necesidades de agua desde distintos sectores de la economía.

Los efectos principales de la escasez hídrica se evidencian a nivel rural —tanto en provisión de agua potable como para uso agrícola—, pues a la demanda de agua, que incide sobre la disponibilidad total a nivel de cuencas hidrográficas y comunas (distritos, colonias, municipios), se suman factores institucionales y administrativos que en algunos casos profundizan la brecha hídrica física, generando “situaciones de inequidad en el acceso al agua”.

La historia

Desde tiempos inmemoriales, nos recuerda el informe, “los seres humanos han soñado y diseñado mecanismos para desalinizar el agua de mar”. “Desde la Antigua Grecia, en Persia, Egipto, el Imperio Islámico, durante la Edad Media y el Renacimiento en Europa numerosos autores estudiaron la desalinización y la tecnología asociada a ésta (Birkett, 1984; García, 2015; Fundación Aquae, 2021)”, se añade.

Con la expansión colonial de las potencias europeas, el incremento de la navegación a grandes distancias y el posterior perfeccionamiento de la máquina de vapor, el estudio de los métodos de desalinización por destilación cobró relevancia económica y política. (Birkett, 1984; García, 2015; Fundación Aquae, 2021; Rognoni, 2021). Así —se explica—, la primera tecnología de desalinización industrial fue la destilación flash única, que dio origen a la actual destilación flash multietapa (MSF, por sus siglas en inglés).

Por una parte, la franja noroeste de América del Sur, entre Ecuador y Chile, recorre algunos de los lugares más secos del planeta, y a la vez, ha sido una zona de relevancia económica internacional desde el siglo XIX: “No es extraño, por tanto, que esta zona haya tenido importancia en la historia de la desalinización a nivel mundial”.

Según Gabrielli (2013) —recuerdan—, mientras Inglaterra, Francia y Alemania fueron los pioneros en el desarrollo de la tecnología de la desalinización moderna, Perú, Bolivia y Chile fueron los pioneros en su aplicación. Los primeros reportes sobre instalación de equipo de desalinización en esta zona, alrededor de 1858, se habrían dado en el contexto de la explotación del guano en islas sin fuentes de agua dulce.

La primera planta desalinizadora de escala industrial que comúnmente mencionan los historiadores fue construida en Antofagasta, en 1872, cuya ingeniero fue el sueco Charles Wilson. El objetivo era abastecer a la empresa Salitrera Las Salinas sin emplear carbón. “Según el propio Wilson, el uso de energía solar en esta planta permitió ahorrar unas 16 mil toneladas de carbón en 11 años (Aguas Antofagasta, 2020)”, se lee. La planta habría funcionado hasta 1907, cuando comenzaron a operar las primeras cañerías con agua proveniente de la Cordillera de los Andes (Maino Prado & Recabarren Rojas, 2011).

Las tecnologías

De acuerdo al informe, como consecuencia de los bajos precios de los combustibles fósiles en buena parte del siglo XX, la tecnología de desalinización se orientó hacia la evaporación y condensación, siendo la ubicación de las principales plantas inicialmente en Medio Oriente, donde su operación requería grandes cantidades de energía.

En las décadas posteriores a las crisis petroleras de la década de 1970, el interés por el método de osmosis inversa cobró fuerza, a la vez que se añadieron nuevos materiales poliméricos, sistemas de bombeo con recuperación de energía y sistemas inteligentes de control de proceso, que contribuyeron a extender la vida útil de la membrana y a reducir los costos energéticos (Saavedra Fenoglio, 2015; Amio Water Treatment Ltd, 2022). Una planta desalinizadora incluye diferentes etapas para obtener agua dulce, desde la captación de agua hasta la descarga de residuos, entre las que destaca la unidad de desalinización, que es el componente principal desde el punto de vista energético.

Existen plantas desalinizadoras en todo el mundo, pero la mayor parte se concentran en Medio Oriente y en el norte de África, con el 47,5% de la capacidad mundial. La principal fuente de agua cruda está representada por el agua de mar, con el 70,5% de la capacidad mundial (Curto et al., 2021).

Durante la década de 1990, la industria minera en Chile comienza nuevamente a explorar el uso de agua de mar como fuente alternativa para los procesos industriales, tiempo desde el cual se habría observado un incremento en el número de plantas desalinizadoras industriales en el norte de ese país. Sin embargo y a pesar de este incremento, en Chile no existe una fuente de información oficial centralizada sobre los proyectos e instalaciones de desalinización.

A partir de los datos procesados, se individualizan 97 instalaciones y proyectos de impulsión de agua de mar y desalinización, de los cuales 5 se refieren a sistemas de impulsión de agua de mar para la minería, sin mayor información sobre desalinización.

De los 92 restantes, hay 38 plantas operativas con una capacidad de desalinización de 8.558 litros por segundo (l/s) —10 de ellas asociadas a centrales termoeléctricas, mientras que habría 3 plantas que no están operativas.

Existe información también de la capacidad proyectada a futuro, que asciende a 38.7466 l/s, cuadruplicando la capacidad de tratamiento actual. La región de mayor crecimiento sería Antofagasta, seguida de Atacama.

Pasos de la desalinización

Una planta de desalinización normalmente incluye:
1. toma de agua de alimentación, compuesta por bombas y tuberías para extraer el agua de la fuente (marina o salobre)
2. pretratamiento, consistente en la filtración de agua cruda para eliminar los componentes sólidos y la adición de sustancias químicas para reducir la precipitación de la sal y la corrosión del sistema
3. desalinización, donde se remueven las sales disueltas en el agua, generando un volumen (mayoritario) de agua dulce y un volumen de agua de rechazo o salmuera, cuya concentración de sales es mayor que la del agua de origen.
4. postratamiento, para cumplir con los requisitos de los usos finales del agua se realizan diferentes procesos, por ejemplo, corrección de pH con sales seleccionadas, remineralización de calcio y magnesio, eliminación de boro, desgasificación de dióxido de carbono y otros gases, y desinfección de microorganismos.
5 dependiendo del uso final del agua desalinizada se debe considerar una etapa de impulsión y conducción desde el lugar de tratamiento al destino final.

Problemas de gestión y gobernanza

A la situación de sequía, reportan los autores del informe, se añaden factores institucionales que en algunos casos profundizan la brecha hídrica física.

Una lista no exhaustiva de estos factores incluiría la inexistencia de gestión integrada de cuenca, exigencia OCDE/CEPAL 2005 y 2016; el
seccionamiento de cuencas, que genera situaciones de inequidad en el acceso al agua; alta incertidumbre sobre valores efectivos de extracciones desde cauces superficiales y especialmente desde acuíferos; baja capacidad de fiscalización, multiplicidad de instituciones con atribuciones en temas hídricos, lo que implica descoordinación y varias funciones sin un responsable a cargo; y dificultades de funcionamiento en el mercado de derechos de aprovechamiento de agua, lo que rigidiza la gestión e introduce ineficiencias en la asignación de las aguas, entre otros.

Modificaciones legales

En cualquier caso, se consideró un avance la incorporación de la función ambiental del agua como una dimensión de relevancia en los esquemas de gestión, así como la consideración del cambio climático. Esta dimensión permite la posibilidad de establecer derechos de aprovechamiento para su uso en el cauce, es decir, con fines de conservación y preservación ambiental.

La innovación comentada representaría un desafío de gran magnitud, por cuanto de alguna manera entrará en conflicto con usos establecidos del agua en el mediano plazo, se advierte.

Los hitos de la reforma del Código de Aguas son que:
– se declara de interés público el derecho humano al agua, la preservación ecosistémica y el equilibrio entre estos usos y los productivos
– se eleva el monto de las patentes por no uso para que las aguas sean devueltas al Estado; el derecho (nuevo o antiguo) caducará si se pagan patentes por no uso durante 5 años (derechos no consuntivos) y 10 (en el caso de los derechos no consuntivos)
– toda agua que quede libre podrá ser reservada por el Estado para el derecho humano al agua y subsistencia y la preservación ecosistémica y
– la creación de los recién mencionados derechos de conservación o in situ, que permitirán dejar el agua en las fuentes, sin tener que el titular pagar los derechos de agua
– finalmente, todo traslado de un derecho de aguas permitirá aplicar la exigencia del caudal mínimo ecológico

La reforma mantiene el mercado de las aguas, con la obligación de informar a la autoridad en caso de cambios de uso, y la Dirección General de Aguas continúa siendo la encargada de planificar el uso de las aguas en cada cuenca.

La reforma al Código de Aguas, promulgada el año 2022, incorpora el reconocimiento del derecho humano al agua y al saneamiento como un derecho esencial e irrenunciable que debe ser garantizado por el Estado.

Este reconocimiento se complementa con otras reformas en que se incorpora la función de subsistencia de las aguas, que implica asegurar el consumo humano, el saneamiento y el uso doméstico de subsistencia para las personas, como un deber público de la Administración del Estado.

El aseguramiento de ese derecho humano implica cumplir con indicadores de disponibilidad, calidad, y accesibilidad al agua, desde lo cual han surgido diversas propuestas, entre las cuales se encuentra la desalinización. Esta tecnología capaz de incorporar nuevos volúmenes de agua para distintos usos se ha presentado como una solución a problemas relativos a la baja disponibilidad hídrica, así como problemas con la calidad del agua potable, particularmente en zonas áridas y semiáridas en donde existen conflictos en torno a los múltiples usos de agua (Fragkou y McEvoy, 2016).

Siendo el agua un bien común natural, calificado como bien nacional de uso público, y siendo priorizado su abastecimiento de acuerdo con la modificación reciente del Código de Aguas, parece recomendable —de acuerdo al informe— que el uso preferente de las fuentes naturales (donde estén disponibles) sea el consumo humano y que, por lo tanto, la desalinización tienda a sustituir o complementar otros usos.

Por lo mismo, pareciera importante que cuando se autorice el uso del agua de mar para desalinizar, se considere la posible liberación de los derechos de aguas para el consumo humano, a modo de compensación, o, en casos calificados, que un porcentaje del volumen de agua desalinizada se destine a asegurar dicho uso.

En cuanto a las tarifas, el reporte recomienda que éstas consideren el carácter de derecho humano, asegurando la accesibilidad y evitando que las poblaciones vulnerables tengan cobros superiores producto del aumento de costos por la desalinización, como también, por las estrategias domésticas que se pueden desarrollar por el rechazo de los consumidores a su calidad, como la compra de agua embotellada o filtros domésticos.

Naturaleza jurídica del agua desalinizada

A pesar del aumento progresivo de la instalación de plantas desalinizadoras de agua de mar en los últimos años, no existe una regulación específica relativa a su extracción, proceso, tratamiento, distribución, así como sobre su uso por parte de actividades industriales, ni para consumo humano.

Hasta ahora, sólo existen normas para obtener concesiones de uso de porciones o “parcelas” de mar o de costa, pero no para extraer el agua; o autorizaciones, sea para construcción de obras, servidumbres sobre terreno fiscal o particular; y, en su caso, sujeción a las certificaciones y verificación de calidad, dependiendo del tipo de uso del agua que se produce: para consumo humano, para el uso industrial, riego u otros usos.

Considerando la normativa existente, quedarían pendientes preguntas relativas a la ordenación territorial y uso de agua de mar;
la planificación estatal en construcción de obras hidráulicas e iniciativa privada en actividades económicas reguladas; formas de garantía y/o cumplimiento de la cobertura del derecho humano al agua; evaluación adecuada de los impactos ambientales de los proyecto; y el régimen jurídico-institucional del agua de mar y del agua extraída (Rojas y Delpiano, 2016).

Dado que el agua de mar costera e incluso el fondo marino —dentro de las 200 millas marinas— forman parte del dominio público, la conclusión obvia es que el agua de mar es un bien público.

Esta naturaleza jurídica pública debiera traducirse en el reconocimiento normativo de un conjunto de potestades y obligaciones, hasta ahora insuficientes, tanto para el Estado como para los inversionistas y, sin duda, para el ciudadano.

El título

Como el uso privativo de alguna porción de costas, agua de mar y fondo marino puede ser incompatible con otros usos, se requiere obtener un título administrativo para usar y aprovechar privativamente esos componentes (concesión que ya se solicita). Sin embargo, debería exigirse otra concesión para extraer el agua del mar y además, considerar qué exigir según el destino final del uso de dichas aguas. Así, si su finalidad es abastecer de agua potable a la población, a esa primera concesión de producción deberá sumarse una segunda concesión, pero de otro tipo: de servicio público.

Las indicaciones al proyecto de ley consideran una concesión otorgada por la Dirección General de Aguas —cambio importante— para extraer agua, la que daría derecho además al uso del borde costero, por un plazo máximo de 30 años, renovable, onerosa y caducable. Ella puede transferirse, arrendarse y otros, lo que implica un mercado de estas concesiones, con la sóla exigencia de informar a la DGA como comunicación administrativa ante lo cual la Administración puede ejercer poder de veto o de subsanación (Rodríguez Font, 2003).

En cambio, se requiere una autorización si una planta destinada al consumo humano o a saneamiento pasa a ser utilizada principalmente para actividades productivas. En síntesis, según el proyecto de ley, los cambios entre usos productivos no requieren autorización de la Dirección General de Aguas, sino sólo que le sea informado, con la limitación antes indicada.

 
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