Soluciones a la permisología: ¿creación de agencia coordinadora o castigar los retrasos?

“Hoy nos enfrentamos a una creciente complejidad en la tramitación y ejecución de proyectos. Las mayores exigencias sociales para las obras, sus impactos, han derivado en entramados de procedimientos y permisos que muchas veces se superponen, así como en servicios cuyas dotaciones, plazos y herramientas no se condicen con la especificidad de sus funciones: eso es lo que llamamos permisología y es un fenómeno cuyo impacto en los costos de ejecución es cada vez más asfixiante, fruto del contexto económico global, la inflación y el aumento del precio de los materiales”, fueron las palabras de Leonardo Daneri, presidente de la Asociación de Concesionarios de Obras de Infraestructura Pública AG (Copsa), durante la apertura del encuentro Infra Chile 2023, llevado a cabo en el Centro de Eventos Metropolitan de Santiago de Chile.

Durante el evento se reuniero diversos miembros de la industria, el gobierno y la academia para discutir el modelo de concesiones público-privado que ha impulsado gran parte de los proyectos de infraestructura de ese país por 30 años. El Ministerio de Obras Públicas expuso en una videopresentación que actualmente se están desarrollando inversiones por US$ 28.000 millones con empresas de 16 países y que esperan desarrollar 44 proyectos, a un costo US$ 15.000 millones, con miras a 2027, lo que incluye teleféricos, trenes, cárceles, hospitales, carreteras y aeropuertos.

Pero existe un obstáculo para los proyectos de inversión, que ha estado presente en la agenda pública de los últimos meses: la “permisología” a que se refería Leonardo Daneri o el complejo y tedioso proceso para conseguir los permisos solicitados por la legislación para llevar a cabo los proyectos.

“Hoy día hay más requerimientos y hay que adaptarse a las nuevas condiciones de arqueología, ambientales, sociales. Eso requiere, a veces, un punto de parada y una reflexión”, dijo Rafael Gómez del Río, consejero delegado de Sacyr Concesiones, al diario El Mercurio.

¿Una ley contra la permisología?

En la jornada de Infra Chile 2023 también se discutieron las consecuencias de la permisología a nivel económico y societario. Catalina Binder, vicepresidenta del Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI) sostuvo en el panel del cual formó parte que existen varias instituciones que participan en la entrega de los permisos en cada proyecto de infraestructura: “Esto va dilatando su ejecución y atrasa los proyectos 7 a 9 años, lo que desincentiva la inversión, pero, por otra parte, retrasa la llegada del beneficio social (del proyecto) a la gente que lo necesita”.

Juan Armando Vicuña, presidente de la Cámara Chilena de la Construcción, también presentó algunos datos sobre las consecuencias que la permisología ha tenido en el país: “Hoy en día para construir un hospital se necesitan más o menos 180 permisos. Actualmente, tenemos en distintas etapas de construcción y licitación 15 hospitales, de los cuales hay 6 paralizados por distintas razones. Otro caso, para una planta desalinizadora se necesitan 131 permisos y la tramitación de estos dura 11 años, o sea, la tecnología ya es obsoleta cuando se aprueba la planta”.

Ante el obstáculo que significa la permisología para el desarrollo de Chile, el gobierno ha tomado medidas para solucionar tal problemática. Una de las más importantes es el nuevo pacto fiscal, impulsado por el Ministro de Hacienda, Mario Marcel, el cual busca modernizar el sistema tributario chileno y mejorar las relaciones del estado con el sector empresarial.

Dentro de esta propuesta se encuentra 4 medidas con el objetivo expreso de modificar el sistema de permisos para proyectos de infraestructura e inversión: una reforma al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEA), la reforma a las concesiones marítimas (boletínN°8.467-12), una reforma a la Ley de Patrimonio del Consejo de Monumentos (boletínN°12.712-24) y finalmente una reforma integral a la tramitación de permisos sectoriales impulsada por el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo.

Sistematizando los permisos sectoriales

Nicolás Grau, Ministro de Economía, Fomento y Turismo, participó en Infra Chile 2023 y presentó esta última medida, la cual se centraría en los permisos sectoriales, los cuales son todos aquellos que generalmente se deben obtener después de la resolución ambiental y no están en el SEA.

“Son más de 380 permisos, un grupo bien grande y el problema es que a diferencia del SEA, que es un sistema propiamente tal, con los permisos sectoriales no tenemos eso, lo que significa que tenemos 380 permisos que salvaguardan bienes distintos, con lógicas distintas, que al no estar estandarizados dentro de un sistema implica que se produzcan una serie de problemas, como que los tiempos de tramitación no se cumplan en muchos casos. Al no tener una agencia que se preocupe de esto, no hay una buena relación entre el nivel de riesgo del proyecto y la cantidad de permisos que hay que enfrentar”, explicó Grau.

La solución entonces que propuso el Ministro para luchar contra la permisología es la creación de tal sistema que coordine todos los permisos sectoriales, aumentando la eficiencia de sus tramitaciones y la certeza jurídica: “Es una reforma principalmente procedimental, eso quiere decir que no se meterá en la evaluación de cada uno de los permisos, sino que se centrará en crear un procedimiento general que permita ganar tiempo. La preparación de esta reforma ha involucrado a 38 servicios públicos y 12 ministerios e implica un trabajo legislativo bien completo”.

El objetivo final del proyecto de reforma es que termine existiendo solo dos sistemas de permiso: el sistema de evaluación ambiental y el sistema de permisos sectoriales. Para ello hay una serie de medidas que la reforma buscará tomar, como el establecimiento de normas mínimas de tramitación para autorizaciones sectoriales y la inclusión de criterios de proporcionalidad en la tramitación, en pos de evitar la permisología. “Buscamos mejorar la relación entre el tiempo de demora/cantidad de permisos con el riesgo real que implica el proyecto y que los permisos buscan evitar, ya que hay proyectos muy grandes cuyos permisos implican riesgos relevantes, a los que hay que ponerles atención, pero también que pueden tener riesgos irrelevantes, tiene que existir esa proporcionalidad”, explicó el Ministro de Economía, Fomento y Turismo.

En algunos casos, mencionó Grau, si los riesgos que implica el proyecto son bajos, la reforma permitiría en que ciertos permisos sean remplazados por autodeclaraciones de las empresas al inicio y final del proceso de realización del proyecto.

El Ministro también dijo que la reforma incluiría un establecimiento de deberes y derechos bien establecidos entre empresa y estado, lo que implica el uso de herramientas como los exámenes de admisibilidad, para asegurar que se tenga la información necesaria a la hora de realizar los trámites de obtención de permisos y exista una claridad sobre lo que se les va a pedir a las empresas desde un inicio, evitando atrasos en el proceso ante solicitudes inesperadas; junto con un tratamiento diferenciado a proyectos prioritarios, que son aquellos que sirven para avanzar en los objetivos de la carbononeutralidad o que resuelvan problemas asociados con alguna calamidad.

“De estos 380 permisos, la mitad de ellos no tienen plazos establecidos de tramitación y si bien existe el silencio administrativo en la regulación, por lo general no opera por distintas razones y nosotros vamos a hacer que en algunos casos sí. Hay que ser bien cuidadoso porque puede generar malos incentivos los silencios administrativos, incluso pueden dañar los titulares de los proyectos, pero es algo en lo que avanzaremos, sobre todo en permisos intermedios, ya que hay muchas veces permisos que solicitan otros permisos y es ese plazo intermedio donde uno puede ganar tiempo habilitando cierto silencio administrativos positivos”, añadió el Ministro como otro cambio que impondrá el nuevo sistema.

Todo este mecanismo se planea que sea administrado por una nueva institución que se encargue de centralizar los permisos sectoriales. “Será una institución meramente procedimental que se encargará de que se cumplan los tiempos de trámite, por lo que en caso de atrasos podrá derivar a las distintas instituciones que otorgan el permiso y tienen que hacer valer esos tiempos, además realizará reportes de estadísticas y propuestas de mejoras para perfeccionar el sistema y aumentar su eficiencia” señaló Grau.

Para llevar a cabo su tarea, la institución hará uso del Sistema Unificado de Permisos (SUPER) un sitio web donde las empresas puede consultar el estado de tramitación de sus permisos, y que actualmente cuenta con 120 permisos en su sistema. El plan del Ministerio de Economica es a final de año llegar a los 150 permisos que pueden ser consultados en el sitio. “Cuando se apruebe la reforma, esta ventanilla de consulta tendrá un rol mayor al existir incentivos para el cumplimiento de los plazos. Además, en el mediano y largo plazo se podrá usar esta ventanilla para todos los procedimientos, eso les permitirá a las empresas, en caso de que exista un silencio administrativo positivo y se cumplan los requisitos, imprimir los certificados desde la plataforma”, explicó el Ministro de Economía.

“Las cosas cuando no tienen consecuencias no tienen ningún incentivo”

Otras opiniones en Infra Chile 2023 giraron en torno a que no es necesario esperar a una nueva agencia o institución que se encargue de administrar los permisos sectoriales, que los cambios para evitar la permisología pueden realizarse ahora. “Estamos cortitos ahora y no podemos esperar a la construcción del sistema. Veamos por ejemplos los plazos administrativos, que actualmente no son fatales, pero eso no significa que no valgan nada y no existan. Quien no cumple los plazos incumple un deber funcionarial bastante importante. Lo que no hay en Chile son consecuencias del incumplimiento”, opinó Ramiro Mendoza, ex Contralor General de la República y actual presidente del Colegio de Abogados, durante el mismo panel donde participó Nicolás Grau.

El abogado le recomendó al Ministro efectuar cambios ahora con las herramientas jurídicas que posee el Estado, siendo la medida más fundamental imponer consecuencias para aquellos funcionarios públicos que no cumplan con los plazos de evaluación para el otorgamiento de permisos: “Tenemos los convenios administrativos, de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, que dicen que los servicios pueden competir entre sí, lo que pasa es que cuando hacen contratos entre ellos no se ponen sanciones por el incumplimiento. Tenemos la Ley del Alta Dirección Pública, donde efectivamente cada autoridad cuando la designan le pueden poner obligaciones que cumplir, por lo que puede impactar en el bono que va a recibir o puede significar el cese del trabajo que está haciendo”.

Mendoza añadió que en el nuevo sistema que planea el gobierno debe haber un foco en las municipalidades, ya que el abogado argumenta que donde más problemas tienen los empresarios con el Estado es en el nivel municipal: “Hoy día para construir yo tengo un permiso de edificación y estoy dos años con tan permiso en una carpeta guardada, para que después de que pasen los dos años me ponga a construir, porque le tengo miedo a la invalidación y como la invalidación tiene un plazo de dos años en la Ley de Procedimientos Administrativos, espero ese tiempo”.

El abogado argumenta que el gobierno debería buscar ahora crear buenos contratos de alta dirección pública y de convenios administrativos que impongan deberes y que tengan sanciones para los funcionarios públicos que no cumplen con los plazos: “Las cosas cuando no tienen consecuencias no tienen ningún incentivo. Las instituciones deben aplicar el artículo quinto de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que significa coordinación, porque lo que el ministro nos puso encima es un problema de coordinación y si vamos solo a modernizar porque funciona mal sin arreglar ahora, vamos a tener una administración que funciona peor”.

Sistema de Evaluación Ambiental

Respecto de los cambios que implicaría la reforma al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEA), Valentina Durán, directora del SEA, comenta que el principal objetivo será tecnificar la evaluación de impacto ambiental: “Esto significa que la calificación de los proyectos sea hecha por una entidad técnica, eliminando las comisiones de evaluación ambiental y también al Comité de Ministros, lo que implica necesariamente una apuesta por las políticas públicas”.

Bajo estas mejoras se busca también incorporar una participación ciudadana temprana en los procesos de evaluación y crear una forma más fácil y ágil de presentar los proyectos, que permita identificar cuáles son de consideración y cuáles no requieren ser evaluados por el SEA. “Nos interesa mucho tener herramientas para reforzar el trabajo técnico del SEA, porque nosotros usamos todas las herramientas que nos da la ley, pero necesitamos más apoyo para poder ejercer esta función de unificar criterios que nos pide la legislación”, añadió Durán.

La directora del SEA también comentó que el concepto de permisología no debe tapar la importancia de los bienes jurídicos protegidos por los permisos tanto sectoriales como de evaluación de impacto ambiental: “Los permisos protegen bienes como la propiedad, seguridad, la salud, la vida, la protección del medioambiente y de los ecosistemas, entonces creo que no podemos dejar de olvidar este contexto cuando hablamos de este desafío”.

 
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