Análisis comparado de los procesos presupuestarios

El pasado miércoles 7 de abril, el Centro de Estudios Públicos (CEP) realizó un conversatorio virtual titulado “Proceso Presupuestario”, donde diversos especialistas se reunieron para revisar este tema de cara al proceso constituyente que vive Chile.

El evento se enmarca dentro del recorrido que este centro de pensamiento realiza en los capítulos del libro colectivo publicado el año 2020 bajo el título “Aspectos económicos de la Constitución: Alternativas y propuestas para Chile” (Fondo de Cultura Económico).

El conversatorio online comenzó con la exposición de los economistas Sebastián Claro y Andrea Repetto, en su calidad de autores del capítulo. A continuación, comentaron la directora del Centro de Estudios Financieros, Cecilia Cifuentes y el decano de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad Santo Tomás, Enrique Paris.

El objetivo del evento era analizar las características del proceso presupuestario, evaluar las facultades de cada uno de los actores y hacer nuevas propuestas de cara al proceso constituyente que vive Chile y cuyo punto de inicio será la elección del próximo 15 y 16 de mayo donde se elegirán los 155 integrantes de la Convención Constitucional.

Historia y situación actual

Según señalan los investigadores, el actual proceso presupuestario no es original de la Constitución de 1980, sino que es un diseño que viene gestándose a partir del texto constitucional de 1925.

Esta trayectoria, afirmó Sebastián Claro, fue lentamente “limitando las capacidades y atribuciones del Congreso”, estableciendo -por ejemplo- que si no se vota favorablemente el proyecto, regirá el presentado por el Presidente. También, desde 1970, las atribuciones del Parlamento se limitaron aún más ya que ese año se definió “la iniciativa exclusiva en materia de gasto para el Ejecutivo”.

El actual texto constitucional, en su artículo 67, define algunos de los aspectos fundamentales para entender dicha institución en Chile:

– El proyecto debe ser presentado a lo menos 3 meses antes de la fecha de entrada en vigor y si éste no fuera aprobado 60 días después, empezará a regir automáticamente.
– El Congreso no podrá aumentar ni disminuir la estimación de los ingresos, sólo podrá reducir los gastos salvo que estén establecidos por ley permanente.
– No podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto.

Análisis comparado

Otro aspecto que resaltaron los autores del artículo es una breve revisión de la realidad internacional respecto a los roles del Ejecutivo y Legislativo dentro del proceso presupuestario. Según datos indicados por Andrea Repetto, a partir de la información del sitio Constitute Project donde se comparan 146 Constituciones, «el 85% de dichos textos constitucionales prevén un proceso legislativo para discutir el presupuesto dentro de la misma Constitución”.

También recogen una encuesta que aplica la OCDE a sus países miembros sobre el tema y, según la profesora de la Universidad Adolfo Ibáñez, la principal conclusión es que los Congresos de los Estados que integran esta organización tienen más atribuciones que el chileno durante la discusión presupuestaria.

“El 56% de los Parlamentos de los países de esta muestra, que eran más de 30, pueden modificar el presupuesto sin ninguna restricción y un 26% puede hacer movimientos entre partidas, sin que altere el balance fiscal”, afirmó Repetto. Otra de las diferencias que resalta la académica es que en más del 60% de los países, si no se aprueba el presupuesto en el plazo legal de discusión, rige el correspondiente al año anterior y se continúa discutiendo.

Finalmente, según los datos entregados en el seminario por Andrea Repetto, “en Chile, el Ejecutivo puede vetar la ley y sus glosas, a diferencia del 74% de los países de la OCDE que no pueden vetar. Además, en el 80% de los países, la discusión dura más de 2 meses”.

Algunas propuestas

De acuerdo a las conclusiones de los autores del texto, dos de los aspectos más relevantes a modificar son el plazo y la capacidad técnica con que el Congreso se enfrenta a esta discusión: “Proponemos ampliar el plazo a unos tres meses y que el Parlamento cuente con una oficina de presupuesto, independiente, para poder tener un debate más balanceado e informado”, afirmó Repetto.

Este enfoque es compartido por Cecilia Cifuentes quien estimó que “el principal déficit es que los legisladores no tienen suficiente información para evaluar la calidad del gasto” por lo que compartió la necesidad de tener una oficina presupuestaria en el Congreso “para que sea un contrapeso más efectivo con el Ejecutivo”.

En la línea de la OCDE, también proponen que si no se despacha la ley en el tiempo propuesto, rija el presupuesto vigente mientras se termina la discusión. Además, según Repetto, se puede permitir -“con varias limitaciones”- que el Congreso pueda reasignar algunas partidas “restringiendo el monto, evitando que se cambie algo transitorio por algo permanente y sin modificar el nivel total de gasto”.

Una opinión diferente planteó Enrique Paris, quien se declaró “escéptico, por no decir en contra” sobre la posibilidad de modificar la composición del presupuesto por parte del Congreso. “Todo finalmente es de corto plazo, porque nada es permanente, así que a la larga se podría modificar todo”, afirmó.

También los autores sugieren atenuar la posibilidad del veto, reducir el quórum para el rechazo del Congreso, limitar la capacidad de reasignación de partidas que tiene el Ejecutivo ex-post de la discusión presupuestaria, sin la aprobación del Parlamento, y mejorar la transparencia de la rendición de cuentas sobre los desempeños del programa.

Sobre el veto, por ejemplo, Enrique Paris sostuvo que la discusión debería centrarse en tipo de sistema político que tenemos: “En un régimen parlamentario por ejemplo, el veto no tiene sentido y el proceso constituyente tiene un desafío al respecto, ya que -aunque prevalezca el régimen presidencial- hay que atenuar las atribuciones del gobierno para equilibrar la discusión”.