La inspección fiscal, esencial en el contrato de obra pública

La infraestructura pública es un motor fundamental del desarrollo de un país, dinamiza la economía y mejora la calidad de vida de la población en general; así, ejecutar obras públicas, sin duda, significa satisfacer necesidades de la población en términos de mejorar el entorno público, la conectividad, la seguridad pública y crear condiciones necesarias para un mayor desarrollo económico. Estos son en buena parte los desafíos que tendrá que asumir el nuevo Gobierno en esta materia, dado el pobre avance realizado en el periodo que termina.

No obstante, y teniendo presente que la infraestructura pública es un tema de Estado, hace ya un par de décadas se ha podido establecer o al menos percibir por la ciudadanía, que existe una merma importante en la calidad de las obras públicas que se ejecutan en nuestro país, a través del Ministerio de Obras Públicas (MOP) y que se han constatado por situaciones de gravedad en contratos de obra pública que han hecho noticia incluso a nivel mundial.

Existe una percepción generalizada de que el MOP hace pocas obras para las cuales ocupa mucho tiempo, pero que son pobres o de muy mala calidad. Cabe entonces preguntarse qué afecta la correcta y oportuna ejecución de estos contratos de obra pública. Para muchos, la respuesta está en malos proyectos, letargo en la ejecución de los mismos —por muchos años hemos escuchado grandes anuncios que finalmente nunca se ejecutan— o, en casos extremos, incluso se ha hablado de corrupción.

Para quienes alguna vez nos vinculamos a este ministerio, tal fenómeno se explica, en gran medida, por los problemas que aquejan cada vez más al principal responsable en la ejecución de las obras públicas: el inspector fiscal, funcionario público encargado de la fiscalización y correcta ejecución del contrato de obra pública. Distintos acercamientos al tema nos sugieren que el buen desempeño de esta función pública se encuentra seriamente afectada, lo que significa a la postre, que la correcta y oportuna provisión de infraestructura de cargo del MOP también se vea alterada.

Las dificultades que enfrenta el inspector fiscal están dadas principalmente por tener que asumir una multiplicidad de funciones que comprenden una variedad de tareas las que se desarrollan en general en niveles subóptimos y que van mucho más allá de lo estrictamente técnico. Dichos problemas se expresan en la excesiva carga laboral de la más variada naturaleza y que excede con mucho la actividad propia de un inspector fiscal; en una carencia de recursos y apoyos de profesionales, sean éstos parte del servicio ejecutor (Dirección de vialidad, obras hidráulicas, obras portuarias, aeropuertos y arquitectura) o de carácter privado y en un exagerado acento en la responsabilidad que debe asumir en los resultados de la ejecución de un contrato de obra pública.

Las distintas dimensiones en que debe actuar el inspector fiscal dan cuenta de esta elevada carga en su quehacer, provocando conflictos al interior del contrato de obra pública, como excesivas modificaciones, aumentos de plazos injustificados, inmovilismo por temor a comprometer responsabilidad personal u otras, y por ende en sus resultados, al punto de que se han producido graves escándalos conocidos en la prensa nacional y mundial.

Estos conflictos que provienen desde la perspectiva normativa, de la carencia de recursos como una completa regulación de la institución denominada inspección fiscal, de la ausencia de apoyos profesionales de carácter orgánico institucional, de apoyos deficientes cuando existen desde el área privada (Asesoría de Inspección Fiscal) colaboran en los negativos resultados que hemos mencionado.

Así las cosas, nos parece claro que esta importante función pública debe ser objeto de una modernización principalmente desde la perspectiva normativa, el llamado Reglamento de Contrato de Obras Pública contenido en el D.S. MOP N°75, de 2004, es ya insuficiente.

Pensamos en mejoras que han sido estudiadas y aplicadas en otros países. Estos consideran en primer término la separación de las funciones de fiscalización técnica de la obra de aquellas que son principalmente de gestión administrativa. Del mismo modo creemos pertinente que la responsabilidad en la toma de decisiones de relevancia en el contrato de obra pública debe ser compartida con el superior jerárquico del inspector fiscal.

Al mismo tiempo, resulta indispensable la creación de una institucionalidad que efectivamente regule la institución de la Inspección Fiscal, como se define en el Reglamento. Se requiere considerar que el ejercicio del cargo de inspector fiscal debe ocurrir una vez adquirida la experiencia y formación necesaria para desempeñarlo exitosamente, siendo aquello responsabilidad del Ministerio de Obras Públicas. Finalmente, debe aportar recursos de apoyo en materia de gestión administrativa para lo cual se debe crear una instancia formal dentro de la normativa contenida en el Reglamento.

Otras medidas que podrían colaborar de manera indirecta en la mejor gestión del inspector fiscal son considerar la experiencia comparada en la gestión de los contratos de obra pública, para establecer una tipología de los mismos más apropiada a las complejidades que se presentan en la ejecución de una obra pública; considerar salidas alternativas a los malos diseños de ingeniería, que abundan y afectan considerablemente la adecuada gestión del inspector fiscal; mejorar las instancias de resolución de conflictos y por último considerar la necesaria descentralización, particularmente en la etapa de modificación de contratos, delegando a nivel regional cada vez más dicha gestión en su integralidad. De esta forma tendremos a un inspector fiscal fortalecido con mayor concentración en las funciones que le son propias.

Como reflexión final diremos que la ejecución de las obras públicas en Chile muestra graves disfuncionalidades y urge generar nuevas políticas públicas que aporten en la solución de problemas, de los que se viene hablando no solo en la prensa, especialmente cuando las obras entran en crisis, sino que por medio de los actores de la industria de la construcción, la academia, comisiones gubernamentales asesoras, organismos financieros y funcionarios del propio Ministerio de Obras Públicas.

 
Paula Lepe Caiconte es abogada de la Universidad de Chile, Magister en políticas públicas de la Universidad del Desarrollo, ex fiscal regional de Obras Públicas, Región de Arica y Parinacota. Actualmente se desempeña como Secretaria General de la Universidad de Tarapacá.