El saco roto

Martín Vila Baltra

Las necesidades que ha manifestado nuestro país en los últimos años se han visto amplificadas con la pandemia Covid-19, lo que deja de manifiesto la necesidad de allegar más recursos a las arcas fiscales. No obstante, un aumento de impuestos sólo tiene sentido, en la medida que la recaudación efectivamente aumente y no produzca mayores inequidades, como las que se pretenden solucionar.

Dependiendo el contexto, la recaudación esperada puede darse tanto con altas como bajas tasas, por lo cual se debe atender a las causas de que la actual recaudación sea menor que la esperada, antes o al mismo tiempo que se aumenten o creen nuevos impuestos.

Las tasas altas y los nuevos impuestos no sirven de mucho si no consideran la posibilidad de evasión y elusión, así como la complejidad del sistema tributario y las exenciones y desgravaciones tributarias vigentes. Un impuesto que no se paga, o respecto del cual resulta difícil su fiscalización, es un impuesto que tiende a ser afectado por la evasión y elusión.

Asimismo, un sistema tributario de alta complejidad que implique cargas a los contribuyentes mucho mayores que el pago mismo del impuesto, también facilita la elusión y evasión.

Por último, la existencia de exenciones y desgravaciones son un llamado a eludir los impuestos, optando por el uso de las figuras jurídicas desgravadas o exentas para bajar la carga tributaria.

En definitiva, cualquier aumento de tasas impositivas o creación de nuevos impuestos va a parar a un saco roto.

En consecuencia, junto con simplificar el sistema tributario y optar por la creación de impuestos que sean fiscalizables a un costo razonable, resulta indispensable abordar el estudio de exenciones y desgravaciones de distintas actividades, por nobles que nos parezcan.

En general las desgravaciones y exenciones apuntan a dos motivos generales, el primero es dejar fuera de la contribución a quienes tengan una baja capacidad económica por razones de justicia, y el segundo y más discutible, es promover una actividad que se estima beneficiosa para el país en algún momento determinado.

Respecto de la primera motivación, hay que realizar un análisis de los resultados de la desgravación y de la técnica legislativa utilizada para establecerla.

El Derecho tributario puede plantear gran riqueza de figuras jurídicas distintas que apunten al mismo objetivo y algunas de ellas pueden resultar en una menor posibilidad de evasión y evasión que otras.

Por ejemplo, la desgravación de los bienes de primera necesidad que se ha propuesto apunta en el sentido de la justicia, pero establecer que los artículos de primera necesidad queden exentos de IVA, plantea múltiples problemas, como qué sucede con el IVA recargado en los insumos necesarios para su fabricación cuando son usados, en parte en su fabricación y en parte en la fabricación de productos gravados. O el cómo fiscalizar a establecimientos que vendan conjuntamente estos artículos con otros que sí están gravados. En estos casos, existen figuras alternativas que pueden apuntar al mismo fin, sin el gasto tributario para el Estado asociado a una desgravación y la elusión probable, como la devolución del IVA pagado por las familias que, conforme a registros, se encuentren dentro de la población más vulnerable que se pretendía proteger.

Y respecto de la segunda motivación, hay que realizar un análisis de los resultados de las exenciones vigentes, pues una vez establecidas, los grupos beneficiados por las mismas se constituyen en los hechos en un grupo de presión que no quiere perder dichos beneficios.

En tal sentido, en el mundo desarrollado se ha estimado que para establecer una exención que promueva alguna actividad, además del consenso político necesario, se requiere un estudio científico que avale los eventuales resultados positivos de la misma, a lo que debemos agregar que también se requiere de estudios técnicos, en tanto, no basta con los efectos económicos teóricos, sino que también del conocimiento de la idiosincrasia del país y del sistema tributario por parte de aquellos que habitualmente ejercen en esos ámbitos, especialmente contadores y abogados, respecto de sus efectos en la carga a los contribuyentes, su nivel de entendimiento, su aplicabilidad y variados otros factores que posibiliten el cumplimiento de las leyes tributarias.

Y una vez establecida la exención, como es el caso de nuestro país, es indispensable mantener estudios periódicos respecto al funcionamiento real de las mismas y las consecuencias en la recaudación, para evaluar sea su mantención, sea su adecuación.

Además, estos estudios periódicos también resultan indispensables, en el tiempo, incluso una exención que funcionó positivamente en el pasado, puede dejar de funcionar posteriormente, puesto que, por una parte, los cambios económicos son tremendamente dinámicos y, por otra, los cambios jurídicos que conforman un sistema pueden alterar, junto con el sistema, el resultado de las exenciones en el tiempo.

Lo anterior, sin perjuicio del necesario análisis económico y político respecto a la necesidad de incentivar una actividad en distintos momentos del tiempo, aunque parecemos olvidarlo, todo incentivo es esencialmente temporal y nunca permanente, es romper la regla general que debiera obligarnos a todos, con la exclusiva finalidad de que un sector determinado, considerado estratégico en algún momento, se desarrolle efectivamente, de manera tal que si se observa que el desarrollo efectivamente se produjo, el incentivo debe terminar, y al mismo tiempo, si el desarrollo, ya no se produjo o fue insuficiente, debe ajustarse o terminar el incentivo.

 
Martín Vila Baltra es abogado y economista de la Universidad de Chile, con un Magister en Tributación, en la misma casa de estudios. Es director del Magister en Gestión Tributaria de la Universidad Finis Terrae, donde enseña Código Tributario, Código Tributario aplicado, tributación de contratos y reorganización empresarial. También es profesor de derecho tributario y derecho de la empresa en pregrado. Ejerce como Consultor independiente.