¿Expropiaciones encubiertas? Las afectaciones de utilidad pública vs. inversiones inmobiliarias

A la hora de invertir en bienes raíces, ya sea en un gran proyecto de condominios o en la construcción de una vivienda individual, existen múltiples riesgos. Entre ellos destacan la pérdida de capital, las trabas asociadas a la «permisología» y la disminución del valor de los inmuebles producto de burbujas del mercado.

Macarena Ripamonti

Uno de los escenarios que puede afectar negativamente una inversión de este tipo es la expropiación del terreno para ejecutar obras públicas, como la ampliación de una línea de metro, la construcción de nuevas autopistas o el desarrollo de viviendas sociales.

Asimismo, el predio puede presentar condiciones que lleven a la autoridad municipal a considerarlo riesgoso, lo que podría derivar en la prohibición de edificar vía instrumentos de planificación territorial, aun cuando existan proyectos e inversiones privadas previamente contempladas.

Algo de contexto

Cabe preguntarse cuándo una situación de esta naturaleza constituye una expropiación, como por ejemplo, en el caso del proyecto del edificio Makroceano, en Chile.

Los antecedentes se remontan a mayo de 2025, con la publicación de una modificación al Plan Regulador Comunal (PRC) de la ciudad de Viña del Mar, específicamente en el sector de Reñaca Norte. Dicho cambio redujo el coeficiente de constructibilidad de un 200% a un 15% de ocupación de suelo, limitando su uso, además, exclusivamente a templos religiosos y recintos deportivos.

Esta modificación se enmarca en una serie de eventos ocurridos entre 2023 y 2024, , cuando a raíz de 3 socavones en las cercanías del Campo Dunar, en Concón, obligaron a evacuar a los residentes de más de 500 departamentos. La situación afectó a edificios como Euromarina II, Kandinsky, Santorini Norte y Miramar Reñaca.

Tras estos episodios, en octubre de 2024 la alcaldesa de Viña del Mar, Macarena Ripamonti, decretó el congelamiento de los permisos de edificación por 1 año. Este proceso culminó en agosto de 2025 con la aprobación de la modificación al PRC, mediante el Decreto Alcaldicio Nº 11.932.

A comienzos de 2026, la inmobiliaria Makro presentó un reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso, en contra de la Municipalidad de Viña del Mar.

La empresa calificó la modificación al Plan Regulador Comunal del sector Reñaca Costa Norte como una “expropiación encubierta”, al prohibirse el uso residencial en terrenos que, según sostuvo, fueron urbanizados hace más de 15 años para edificación en altura.

Argumentó también, tal como reportearon diversos medios de prensa, que dichos predios no se encuentran dentro del Santuario Campo Dunar ni cuentan con protección ambiental, y que la modificación carece de justificación desde el punto de vista técnico y jurídico, provocando una pérdida significativa del valor económico de los terrenos ya adquiridos.

¿Existen las expropiaciones encubiertas?

A nivel legislativo, no existe la figura de las “expropiaciones encubiertas”. Tal como explica Felipe Molina, socio de la firma Expropiados, las afectaciones de utilidad pública corresponden a dos instituciones distintas: “No es una expropiación propiamente tal; más bien, podría entenderse como una suerte de expropiación en potencia. Consiste en reservar parte o la totalidad de un predio privado ante la eventual ejecución futura de una obra, generalmente vinculada a la ampliación de calzadas o a la construcción de nuevas vías”.

Felipe Molina

El abogado plantea que los propietarios enfrentan un gravamen que limita la disposición de su bien y, además, reduce su valor económico. En consecuencia, si intentan enajenarlo por medio de una venta, probablemente encontrarán mayores dificultades, ya que, desde la perspectiva del mercado inmobiliario, pierde atractivo al no poder edificarse. A esto se suma que, al no tratarse técnicamente de una expropiación, no existe un mecanismo que compense dicha restricción. Como precisa Molina, la indemnización procede únicamente cuando la expropiación se materializa formalmente.

Asimismo, el experto en expropiaciones indica que, en estos casos, si los afectados no interponen un reclamo de ilegalidad dentro del plazo correspondiente —por regla general, 30 días hábiles desde la notificación del acto—, las alternativas de acción se reducen considerablemente. Distinto es el escenario en que la obra se ejecuta efectivamente y se concreta la expropiación; en ese momento, el propietario, ya en calidad de expropiado, puede ejercer acciones para impugnar el monto fijado y solicitar una indemnización mayor si la otorgada no resulta adecuada.

Rosa Fernanda Gómez

Por su parte, Rosa Fernanda Gómez, profesora de derecho administrativo de la Universidad de Los Andes, sostiene que, en el caso de la inmobiliaria Makro, la normativa establece que sólo los terrenos contemplados en planes reguladores comunales, intercomunales o seccionales destinados a vialidad, áreas verdes o espacios públicos —incluidos sus ensanches en zonas urbanas—, así como aquellos ubicados en áreas rurales que los instrumentos intercomunales destinen a vialidad, pueden ser declarados de utilidad pública y, en consecuencia, sujetos a expropiación con derecho a indemnización.

“En los demás supuestos, las restricciones que imponga un plan se enmarcan dentro de las limitaciones que la Constitución considera admisibles para el derecho de propiedad, como ocurre con la zonificación y la asignación de destinos específicos —como sucede en este caso—. Sin perjuicio de ello, lo que puede discutirse mediante un reclamo de ilegalidad es la justificación de esas definiciones, junto con los antecedentes técnicos que las sustentan y otros eventuales vicios de ilegalidad en su tramitación, como, por ejemplo, aquellos relacionados con la participación ciudadana”, explica la académica.

⁣Cómo prever y cómo defenderse

En marzo, la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda (SEREMI) de Valparaíso acogió la reclamación presentada por inmobiliaria Makro, revocó el rechazo de la Dirección de Obras Municipales de Viña del Mar y ordenó que el proyecto Makroceano se rija por el Plan Regulador Comunal de 2002, en lugar de la normativa vigente desde 2025, según informó SoyChile.

Del mismo modo, el Comité de Ministros aprobó la continuidad del desarrollo habitacional, revirtiendo la decisión adoptada en 2024 por el Servicio de Evaluación Ambiental.

A ello se suma que la Corte de Apelaciones de Valparaíso rechazó, a fines de marzo, un reclamo de ilegalidad interpuesto por el Comité Pro Defensa del Patrimonio Histórico y Cultural de Viña del Mar y la Fundación Yarur Bascuñán, en contra de la iniciativa.

Tomás Valdés Riesco

Surge entonces una pregunta inevitable: ¿es posible anticipar retrasos administrativos prolongados o incluso la pérdida del terreno, ya sea por una disminución de su valor a raíz de cambios en el Plan Regulador Comunal o por una eventual expropiación? Tomás Valdés, socio de Valdés Riesco Abogados, indica que un elemento clave son los certificados de informes previos, documento que todo interesado debe solicitar a la respectiva municipalidad al momento de desarrollar un proyecto inmobiliario. En él se consignan las normas urbanísticas vigentes a la fecha de su emisión.

Una vez obtenido dicho certificado, es posible ingresar un anteproyecto de edificación. Si éste cumple con las disposiciones del instrumento de planificación territorial, se traduce en la aprobación de un permiso de anteproyecto, que congela las reglas aplicables por un plazo de 6 meses o 1 año, dependiendo de la magnitud de la obra. Alternativamente, puede solicitarse directamente un permiso de edificación, el cual otorga una protección de tres años, explica Valdés, quien se especializa en derecho inmobiliario.

El propósito de estos mecanismos es evitar que eventuales modificaciones en la regulación municipal afecten el desarrollo de la obra en curso. Al congelar las disposiciones urbanísticas, se reduce el riesgo de paralización o cancelación del proyecto y, con ello, la posibilidad de pérdidas económicas. Una de las formas de verlo es: “Dentro de los plazos en que esos permisos están vigentes, tú estás blindado y, en caso de modificación, puedes construir el proyecto conforme a lo ya aprobado con anterioridad”.

A modo de ejemplo, Valdés plantea que, si a una inmobiliaria se le autoriza la construcción de 200 viviendas y posteriormente la municipalidad redefine el uso del suelo como área verde, la empresa debiera poder continuar con la ejecución del proyecto gracias a la vigencia del permiso.

Ahora bien, en caso de que la autoridad intente paralizar las obras, declarar la caducidad o revocar la autorización —facultad que puede ejercer dentro de un plazo determinado—, deberá fundamentar dicha decisión acreditando la ilegalidad en su otorgamiento. Este escenario abre paso a controversias propias del derecho administrativo, incluyendo la aplicación de la Ley N.º 19.880, la eventual nulidad de derecho público y la intervención de los tribunales.

Por su parte, Rosa Fernanda Gómez sostiene que es posible identificar señales de riesgo antes de invertir en un terreno, pues entre los antecedentes a revisar se encuentran proyectos de infraestructura como líneas de metro, autopistas, parques, vías troncales o áreas verdes.

En zonas costeras, además, resultaría fundamental analizar la presencia de dunas, quebradas, humedales, así como registros de inundaciones o remociones en masa: “El caso de Reñaca ilustra esta situación con los socavones ocurridos entre 2023 y 2024, que obligaron a evacuar cientos de departamentos y motivaron el congelamiento de permisos de edificación antes de la modificación del plan regulador.

A ello se suma que el proyecto Makroceano se encontraba paralizado desde 2020 por orden judicial y que, posteriormente, su estudio de impacto ambiental fue rechazado, configurando un conjunto de señales claras de riesgo regulatorio”, añade.

⁣Necesidad de certeza

Felipe Molina estima que una forma de perfeccionar la regulación de las afectaciones de utilidad pública es establecer un plazo claro, de modo que si la obra que las justifica no se ejecuta dentro de ese período, la medida quede sin efecto. A su juicio, los propietarios deberían contar con la facultad de reclamar o denunciar el transcurso de dicho término, en caso de que la caducidad no se produzca de oficio por parte de la autoridad competente, ya sea la municipalidad, el Ministerio de Vivienda u otro organismo correspondiente.

En relación con la Ley de Expropiaciones, este abogado sostiene que debiera contemplarse un plazo diferenciado para el expropiante y el expropiado al momento de impugnar el monto de la indemnización, ya que la normativa vigente permite que quien expropia genere, en la práctica, su propio plazo para reclamar, situación que ha sido atenuada por la jurisprudencia: “También debiese regularse o acortarse el plazo que tiene el expropiante para reclamar, que es excesivo, ya que puede ejercerse incluso después de que se resuelve el reclamo en contra del monto, lo que significa que el expropiante puede perder el juicio y dejar la expropiación sin efecto, en perjuicio del expropiado”.

“Debiera avanzarse hacia reglas más claras sobre cuándo una limitación urbanística pasa a ser tan intensa que debe generar compensación, por ejemplo, como ocurre con el reconocimiento de inmuebles de conservación histórica o la definición de uso de suelo para áreas verdes privadas. Ambos casos constituyen regulaciones urbanísticas admitidas por el ordenamiento jurídico; sin embargo, limitan significativamente el derecho de propiedad”, expresa Rosa Fernanda Gómez sobre posibles mejoras a la normativa.

Tomás Valdés plantea que uno de los aspectos que requiere mejoras es la certeza jurídica de los permisos, con el fin de evitar que sean impugnados por terceros. Se trataría de una discusión de larga data: “La clave es cómo resguardar las autorizaciones de edificación para impedir que cualquier persona, mediante argumentos generales, paralice proyectos que ya cuentan con aprobación. Asimismo, hay una necesidad de una mayor coherencia entre los distintos permisos, ya que, en la práctica, las autorizaciones urbanísticas —incluido el permiso de edificación— no siempre se coordinan con las evaluaciones ambientales, lo que puede derivar en su caducidad antes de obtener la aprobación correspondiente en esa materia”.

 
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